[中國歷史] 唐代地方政制

一.州郡縣三級制之改革

1.南北朝時代,州之數目繼續不斷增加,及州之區域繼續分割與縮小之現象,到周隋間,更見顯著。

2.隋文帝統一天下後,中央權力顯著強大，而地方割據勢力業經衰竭,故於開皇三年正式罷郡，以州統縣。煬帝時又改州為郡,郡置太守,別置都尉主兵政,確立州郡軍民分治之制度。(當時郡有百九十,縣一千二百五十五)

3.唐承隋制,但高祖又改郡為州，置刺史。

4.其後郡州相替,雖官名常易,而職事未改,由魏晉以降，州、郡與縣之三級,改而為州(或郡)與縣之二級制度。


二.特色

1.行州縣二級制,最低級為縣,縣以上為州。

a.州:長官為刺史,其下有長史、司馬、錄事參軍事,司功等屬官。戶口十萬以上者為大州,二萬以上為中州,餘者為小州。

b.縣:長官為縣令,通常規定三年一遷,而其下屬官之多少依縣之等級而定。唐制六千戶以上為上縣,三千戶為中縣,餘者為下縣。

2.地方權力弱:州長官是刺史,其地位低,權力小,任用屬吏權在中央。地方政權不再有其獨立性,實為中央集權之進一步形成。

3.中央多派特使主理地方事務,地方事權日輕。中央自宮禁諸內職以至府寺台省之間,地方則舉凡監察巡省、軍事節制、甚至租調徵歛、鹽鐵轉輸諸政,無不派特使充職。當時多用知、攝、判、參知、試、檢校等任用方式,凡此多出於君主之敕旨,而非本品正拜。此種任用方式,遂普遍成為政府中央官與地方官之策任制度。

a.轉運使:隋制都水監領水運漕輓之事,又潼關、渭南,皆有倉以轉運之,各有監官。唐初沿隋制,但至開元二十六年廢,其時有水陸發運使,或水陸運使,或軍運使,專責水陸轉運事宜。

b.鹽鐵使:唐諸鹽池監一人正七品下,掌鹽功簿帳,有錄事一人,史一人。

c.兩稅使:楊炎兩稅法施行之後,朝廷對於州郡兩稅的督徵,又分道而有兩稅使的設置,大率均與鹽鐵轉運諸使互兼。建中三年分置汴東西水陸運兩稅鹽鐵使,其時鹽鐵轉運度支於各地均有分巡監院,兩稅使因其舊有設置,視其使宜與否,而以諸使兼領參知其事,故事實上亦頗便利。

4.監察使權力日大,漸成為地方最高行政長官。

a.唐御史台獨立,左台察中央,右台察地方。所派之巡察使、觀察使等常停駐地方,成為地方最高長官。這等特使的工作包括觀風俗、巡察、黜陟等使,分行四海,觀風俗之得失,察刑政之苛弊,黜陟幽明,巡省風俗。

b.道:太宗時分全國為十道,後玄宗改為十五道,設「採訪處置使」監察各州縣政務,使二級政制變為三級制。(十道:關內、河南、河東、河北、隴右、山南、淮南、江南、嶺南、劍南,十五道:除關內而置京畿、除河南而置都畿,分山南為東西兩道,分江南為東、西及黔中三道。)

c.節度使:

i.唐初以都督統兵,高宗時邊州都督帶使持節者皆稱節度使,然未以名官。睿宗時以賀拔延為節度使,其官始正名,並為專職。

ii玄宗時於沿邊設十大兵鎮(安西、北庭、河西、隴右、朔方、河東、范陽、平盧、劍南、嶺,南),各派節度使巡察,此等監察官在邊防重地停駐下來,中央要他們就地方事務隨宜應付,臨時得以全權支配地方的兵、民、財權。

5.設有軍事行政區:

b.都督府:唐初設立,都督除轄所在之州外,兼統其鄰近之諸州軍事。(凡統十州以上者稱大都都督府,有五個:洛州、荊州、并州、幽州、交州)

c.都護府:唐之盛世,力事開拓邊土,四疆蠻夷有降附者,即就其部落為羈縻州,乃在沿邊設立都護府以統邊民.初有六都護府(安東、安南、巿西、安北、北庭、單于),後漸次增置。

d.府:肅宗時定五京(中長安、東洛陽、北太原、西鳳翔、南成都),後有罷有復。府設府尹,府直屬中央,有別於普通的州。

e.鎮戍:於邊鄙之地設立,作守衛及控制邊疆民族。


四.唐代地方政制的優點

1.軍事地區之設立,有助開拓國土,鞏固國防

唐室因都督府之設立,維繫中央與四疆降附蠻夷的關係,又節度使之採用亦能防制異民之反抗,故唐代之開拓疆土,國威四震,實與此有關。

2.重視監察巡省,有助整頓風俗

唐代各種特使均由京官出派,就其官位的性質而論,本屬中央的系統,但就其事務與政務的性質而論,則屬地方民刑財政的範疇。這種特派制度的盛行,可以說是中唐以降行政上的特色。其中之特察使,其作用是能觀風俗之得失,察刑政之苛弊,黜陟幽明,巡省風俗。

3.方便中央統籌全國財政

自隋開運河以後,東南財富的轉運,逐漸重要,故唐委轉運使以地方監察之權,又如鹽鐵使、度支使、營田使、兩稅使等均方便中央把地方的各種財財來源相繼運回京城一帶以使中央殷實。

4.省減級數,加快行政效率

唐制把地方由三級改為兩級,除了節省官俸開支外亦簡化了行政,增加效率,而地方首長均由中央分派各地,因此中央能使於控制地方政務。

5.地方政治清明

唐代縣令職責,除治理一縣之政務外,亦須掌導教化,安撫黎民,課勸農桑,救恤鰥寡孤獨,審察冤獄,躬親獄等事,遂能知百姓疾苦而施行利民善政。


五.唐代地方制度的缺點

1.遷昇不易

唐代的地方官員遷調雖速,但下級永遠沉淪在一級,不輕易升到上級去,於是在官品中漸分清濁,影響行政實效極大。

2.節度使權過大

唐初邊將,文武迭用,不久任,不兼統,不遙領,中人不為大將。自十節度設置之後,以其軍權過重,漸有尾大不掉之勢。安史亂後,節度使濫封,其大者連州十餘,小者亦兼三四,除授多不請命於中央,而其轄境內設官施政,尤多一任己意。故唐自安史亂後,節度仗己成為實際之地方行政長官外,儼如一國之君。

3.特使侵奪地方行政權

唐代多設立特使負責特別任務,但這些特使往往長駐地方，加上其官職較高,權力較大,故易奪地方行政首長之權, 不但失去原來中央對地方監察的作用,更架床疊屋,把己簡化的二級行政制再變為三級。

4.重內輕外

唐代朝廷獨重內官,地方刺史縣令,頗輕其選,刺史多是武人,或京官不稱職者,方始外放地方,邊遠之處,更難有人材。

5.基層官員組織不定

唐因隋制,其官司額多少,亦依縣之等級以為差,隨時增減變更,頗無常準,雖在變更紛紜之中,其職司則前後朿仍,但此經常之變,影響行政實際效力極重。